电视政论片|李建华:《廉政之路》(第九集)

  说明:这是20年前应中纪委电教中心之邀创作的一个电视政论片,准备作为建国五十周年的献礼片,最终因多种原因而没有拍摄,在我的电脑文件夹里沉睡了20年。最近在整理电脑时,发现了它,尽管当时的思想和文字显得有些幼稚,但无论是作为一种时代政治话语,还是一个偶然的学术记忆,觉得还是有点意思,于是原封不动地用微信推出。感谢杨继亮先生提供的宝贵思想和无私帮助!

  第三部 走向明天

  在一个民族大汗淋漓涌动的潮声中,我们听到新世纪悦耳的钟声;在一个国家拚尽全力的攀登中,我们看到新世纪初露的曙 光。

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  第九集 权力的制约

  英国历史学家阿克顿有句名言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,人们称为“阿克顿命题”。它不但揭示了权力与腐败之间的必然联系,而且昭示出反腐败的途径。

  权力制约是反腐败的根本!对权力进行制约,并非今人的发明,而是古今中外、历朝历代都在反复探索、孜孜以求的目标。

  可问题在于,当我们试图用权力制约权力的时候,必须是大权力制约小权力,这就意味着有一个权力是不被制约的;当我们试图用分权的方式来制约权力时,又有谁能保证权力不被“合谋”;当我们试图从权力体系外的社会寻求权力制约的良方时,社会合力如何成为社会权力又成了问题……权力制约成了一个令人头痛的难题,于是权力制约的法治之路,成了某种颇有成效的共识与选择。

  古代对官吏的严刑峻法,不可谓不周密详细,尤其是明太祖朱元璋杀起文武大臣来就象割草一样毫不手软,特别是对贪官污吏的惩办,堪称亘古以来最为严厉的。但是在皇权至上的政治结构中,皇帝的圣明是以臣民的顺服来换取的,非但“只反贪官,不反皇帝”的“替天行道”方式解决不了权钱交易的弊病,就是皇帝本人亲自站出来躬行天道,用皇权天威对贪官污吏实施,也扑灭不了贪污受贿的邪恶烈火。因为皇帝总是把国家看作是自己的私有物,在反腐败过程中不能不徇私。

  俄国罗曼诺夫王朝的第四代沙皇彼得大帝是一位著名的专制君主,也是一位惩治腐败的铁腕人物,但对贪婪聚敛成性的特级公爵缅希科夫格外宽容和恩宠,原因很简单,因为公爵是一位在战斗中勇猛无比的将军,对维护和巩固专制政体有用。

  人治的方法制约不了权力,没有制约的权力必然产生腐败!制约权力要靠民主,而民主的实现,必须靠法治!在远古时代,人类不能认识自然和社会,完全由盲目的力量主宰自己,由神统治一切的宗教观念自然发达。只有当人类发展到了对自己的能力的认识达到一定水平之后,人们对秩序和正义的渴求才通过法律机制的形式表现出来。

  美国法学家埃德加·博登海默说过:“法律是人类最大的发明,别的发明使人类学会了驾驭自然,而法律让人学会了如何驾驭自己”。人类社会如果没有法律,恐怕跟动物界没有任何差别。

  但是,有无法律并不是判别法治与人治的标准。人治社会也是有法律的,比如几千年的中国封建社会,就有完备发达的刑法体系,以至于中华法系就曾在世界法林之中独树一帜。

  法治社会的根本标志是法律的至尊至上,如果没有至上的法律保障,结果只能使民主丧失殆尽,使自由秩序荡然无存,致而混乱不堪。有法律无论如何不等于法律至上,而不至上的法律只能受制于人,依附于权力。中国漫长的封建社会证明了这一点,清政府垮台后的七十多年以来的各种形式的统治也说明这一点。尽管各种统治都是在有法律的情况下实施的,非但没有导向民主法治反而造成了一个又一个的社会悲剧。《临时约法》没能奈何袁世凯的复辟帝制,“文化大革命”也完全是在有着一部宪法的情况下酿成的浩劫呀!

  在一些教科书里,在一些干部的报告中,常常能听到这样一些说法:“法者治之具”,“法是阶级统治的工具”,“法是建设社会主义市场经济的重要保障”等等,这就是人们一直信奉的“法律工具论”。

  法既然是工具,就意味着它随时都有可能被任意曲解和更换,对谁有利,谁就用它;对谁有害,谁就置之不理,或随意践踏。法既然是工具,就意味着当它与权力相冲突时,必须服从权力的需要,导致想要则留,不要则弃。法既然是工具,就意味着“徒法不能以自行”,治理国家也就只能依赖“圣君贤相”们的人格魅力了。遇到公正者,法律就能成为人民利益的“保护神”;遇难偏私者,法律也就只能成为残酷镇压人民的工具。

  可见,不破除法律工具论,法的地位便无法真正确立,“人治”的根基和土壤就不可能彻底清除,法的功能和作用也就不能真正有效地发挥,“中国特色的法治社会”也只能是空想,腐败自然也就地无法消除!

  党中央提出了建设社会主义法治国家的根本主张,这为我们反腐倡廉指明了方向。邓小平同志指出:反腐败,“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。中共十五大报告中更加强调:“反对腐败是关系到党和国家生死存亡的严重政治斗争”。反腐败“要坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键”。要说现在的中国人缺少法治观念,恐怕也有些片面,但是,人们对法治精神的真正理解确实还存在一定的距离。

  中国的法,自古以来就是“治民”的工具,对统治者没有约束力,特别是对君主。在中国几千年的封建社会里,谁考虑过用法去治皇帝的?所以,中国老百姓对法治的最大限度的期盼只能是“王子犯法与庶民同罪”,绝对不可能也不敢奢望“皇帝犯法与庶民同罪”。

  法在西方人眼中,是十分神圣和严肃的,他们视法为维护社会安宁和保障人权的有力武器和根本手段。所以在西方能出现磨坊主状告国王,而且能够胜诉的案例,这在中国却是不可想象的。这是为什么?

  封建社会的中国人从来不相信法,而只敬畏执法掌权的人。造成这种本末倒置的原因主要是中国严密的国家机器对人民的长期而残酷的管束,以及量刑轻重常常取决于罪犯的社会地位,执法的人代替了法律本身。新中国成立之后,人们的法制观念最主要的是“法律面前人人平等”,但并不了解法治社会的更深含义,这就是政府应率先守法。

  [青年法学家梁治平谈以法治权]

  “法治原本是要消除不受限制的权力,造成法律支配权力的格局,自然把注意力放在政府权力的合法性问题上。这个要求现在不是减弱了,而是更强了。因为现代国家发展的趋势,无一不是行政权的无限发达,以至政府变得无所不在,无所不能。在这样的政府面前,个人愈发地微不足道了。他纵有恶念、能力、手段、机会而活动范围却极其有限,相反,政府即便总是心怀善意,最后也无法拒绝必然会大量出现的越权或滥用权力现象。在这种情况下,公民要想保护自己的权利,还是要求诸有效的法律机制。而法治的最终实现,也不能不先有政府的守法。”

  法治社会的根本是政府率先守法,自觉将自身权力置于法律约束之下。然而,我们对权力制约缺乏应有的认识,更谈不上完善的、行之有效的制约机制的建立,目前,相当一部分权力机关和行使者在事实上没有得到有效的监督,有的甚至处于失衡和失监状态。

  在改革开放以前,社会价值的分配基本上采取指令性计划。这种体制虽然不利于经济的发展,但其合理性分配较为明显。随着指令性分配体制的改变,加上市场机制的不健全,价值分配的不合理性就在所难免,致使大量的单位和个人不得不寻找权力的靠山以求获得必要的资源。

  同时,在市场经济体制下,要达到资源的合理分配,需要一个前提,这就是对价值需求量和可供分配量的正确估价。在改革放权之后,这种估价工作实际上难以进行,因为地方权力的扩大,同时也就意味着地方保护主义的产生,这无疑为腐败活动提供了便利。

  我国宪法规定,“国家的一切权力属于人民”,这意味着在国家根本制度上是不允许有滥用权力的行为的。但就其实现形式而言,不但不可能达到马克思主义经典作家所设想的“普遍吸收所有的劳动者管理国家”的理想境地,而且还存在权力高度集中的种种弊端。正如邓小平同志所言,“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导,也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”

  于是,在这样一个缺乏法律制约的权力体系中,道德成了主要的调节制衡因素,也就是说,权力是否符合人民的利益要求,是否导致腐败,完全取决于权力行使者的政治信念和道德品质。因此,人们对权力掌握者和行使者的最高期望就是道德期望。但是,权力者的道德品质仅仅是一种权力运行的主体保证,而无法保证权力运行体制的健全,只有通过法制的途径才能制约权力。而问题的现实困境在于,道德约束力的衰退和法制的不健全是同样的严重。

  权力的分流使国家权力渗透于社会生活的各个层面,对权力的宏观控制可以遏制专制的产生,但不能制止中观、微观领域内权力的扩张趋势。在我国社会主义市场经济条件下,需要的是一种制度模式。这种制度模式主要是强调以法律手段制约权力,从宏观上建立限制权力的完善的法律制度,从微观上确立法律责任,抑制国家权力在分流过程中的每一环节上可能发生的权力扩张和滥用。

  我们强调法律制度对权力的制约,其主要现实要求是,政府及公职人员责任的规范化和制度化,因为责任行政乃政府守法之本,法治社会,就是责任社会。责任的意义在于,它为权利设立了一种合理的界限,使权力的运作成为主体所施发的一种具有负责精神的支为过程。当法律将国家权力化解为个人权利同时,也就将与之相对应的这一责任化解为一种相继发生的义务。责任在法律上的确立,使责任不仅规范着权力主体行为的合理界限,而且在这一界限被突破或义务主体履行义务的行为落空之后,成为一种义务追加或权利救济的依据。

  曾几何时,当资本主义世界的经营者们因决策失误而跳楼自杀的时候,我们的决策者面对成百上千万元的损失,一句轻描谈写的“交学费”就可以轻松过关;当韩国总理和汉城市长因汉水大桥崩塌而提交辞呈的时候,我们的许多责任事故却在一片披红戴花的表彰会声中以皆在欢喜而告终。

  依法治廉是中外反腐败的一条成功经验,也是中国共产党人目前反腐败的根本性举措。这就要求我们在加大廉政立法的力度的同时,加强执法队伍建设,严格执法。

  十一届三中全会以来,我们先后颁布制定了一系列法规,为反腐倡廉提供了法律保障,如《中华人民共和国行政诉讼法》、《国家公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《国家机关工作人员回避暂行规定》、《关于惩治贪污、贿赂罪的补充规定》、《违反财政法规处罚的规定》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等,但还无法与当前艰巨的反腐败斗争相适应,必须进一步做好立法工作,如要尽快制定《政务公开法》、《行政程序法》、《人民监督法》、《公民举报法》、《新闻法》等。

  光有法律是不够的,还必须有高素质的执法队伍,严格执法。空想社会主义者温斯坦莱曾说过:“严格执法是政府的生命”。对于执法来严的后果,法国思想家蒙田一针见血地指出:“法律的过失比任何事物的过失要更厉害,更严重,而且是持久性的”。邓小平同志把能否严格执法看作是“过关”,因为不能严格执法,就不能取信于民,就不可能真正廉政,就会亡党亡国!

  然而,同任何社会控制手段都有其局限性一样,法律也不是万能的,一方面,法对公职权力行为的控制越抽象或间接,其效力便越低;另一方面,法的控制越细化或直接,引发的问题就越多。如怎样界定公职人员接受馈赠的法定限额?怎样精确公职人员的“不适当的报酬”等。目前社会上流行的“收礼不受贿,大吃不大喝,风流不下流,喜新不厌旧”之类的规避党纪国法的说法,是很具形象的讽刺意味的,也是有现实针对性的。

  在反腐败的过程中,人们发现,最令人感到担忧的不是是否具备相当规模的立法机构和精干的司法队伍,而是在现有社会内部中能否生长出一种制约权力的机制。

  从一些贪污贿赂成风、反腐治腐久反不衰的国家的情况不看,其中不少国家也制定了许多严厉的法律法规,并配有相应的组织,甚至多层次的监督机构,但依然无法有效地遏制越演越烈的腐败之风。究其原因,除了当局心慈手软,对高层腐败打击不利之外,还在于始终未能在社会中培育出或建立起一种能有效地制约权力的社会机制。

  机制的形成过程是一种文化的生长过程,在反腐败意识尚未在社会中引起共识并成为公众共同的自觉意识继而物化为社会的自律结构时,法律的手段只能是制度上的,它对观念形态却无能为力。

  由法的控制的局限性所决定,尽管法在权力制约及反腐败的过程中居于主导地位,但它唯有与道德、宗教、舆论等手段有机结合起来,才能建立比较完善的权力制约网络,从根本上抑制腐败的发生与蔓延!

  李建华,哲学博士,教育部“长江学者”特聘教授(2009年),国务院学位委员会第七届学科(哲学)评议组员,浙江师范大学特聘教授,中南大学博士生导师,从事伦理学专业教学与研究三十多年,著述丰富,目前兼任中国伦理学会副会长、湖南省伦理学会会长、中国伦理学会青年工作者委员会名誉主任、民间智库——“湖湘伦理学研究院”发起人之一。